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中国律师在参政议政中的角色和定位
来源:楚天律师发布时间:2006年08月09日来源:程思培 湖北谛益律师事务所 党支部书记
2006-8-9
【摘 要】在新中国，律师出现在政治舞台上最早见于1949年的一届政协会议；律师制度几经周折全面恢复后，在1988年的第七届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上，律师以全国人民代表大会代表的身份重新登上国家政治舞台。中国律师在参政议政中，扮演着中国民主法治进程的推进者和人民公仆的“高参”角色。
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新中国建立后，六法全书被废除，旧的律师制度废止。1955年逐步恢复，1957年时全国才2000多名律师（主要集中在大城市）。1957年“反右”以后，律师制度又停止了，98％的律师都被打成右派。曲曲折折30年，直到十一届三中全会以后，律师制度才得以全面恢复发展。1996年，八届人大常委会第１９次会议通过并颁布了《中华人民共和国律师法》，标志着我国律师制度又进入了一个新的发展阶段，标志着中国民主法制建设取得重要进步。律师队伍也从重建之初的200余人发展到近12万人。从律师占总人口的比例来看，我国律师近12万人，其中专职律师还不到8万人，占我国总人口的比例还不到万分之一。美国有近100万律师，达到万分之30以上，巴西达到万分之20，香港也有万分之10。所以，邓小平同志曾说过，中国有50万律师也不算多。
一、英国律师近代早期参政议政情况
由于律师制度是舶来品，中国人头脑中的律师形象大都来自外国影视剧；所以，一言及律师，人们就很容易联想到浅色的发套深色的着装、严谨的举止、丰厚的收入等。
在这些华丽的外在下，西方律师，实际上在国家的政治生活中发挥着重要的作用，用戈弗雷·古德曼在其《詹姆士一世时代的法庭》中的话来说，就是，“成为一名律师就是成为国家的管理者”。我们以英国近代早期的普通法律师为代表，来了解一下西方国家律师参政情况。
从中世纪晚期开始，英国的普通法律师就在国家政治中扮演重要的角色，这种角色是与民族国家和王权的兴起相联系的。随着英国法和近代司法体系的发展，法律成为政府治理的重要手段，而律师是英国法的掌握者，这样看来，律师参与政治也就在所难免。英国普通法律师参与地方政府事务主要是通过兼任郡治安法官和市记录法官而实现的。尽管这两个职位是业余的，但都要求具有法律专业知识。律师在地方政府中的贡献相当巨大，律师的能力和经验有助于地方治安的维持和社会控制。[1][1]相比之下，律师在中央的影响要小于地方，律师参与中央政治事务主要是通过兼任下议院议员而实现的。在英国从传统社会向近代社会转型过程中，作为关键力量之一的普通法律师积极应对了时代的各种挑战而兴起并不断发展。在王权统一治理下的公共政府中，律师充当了国家管理者的角色，靠自身的知识和手中的权力，在地方上推行了许多有利于国计民生的措施，在议会提出了很多有利于工商业发展的议案。作为诉讼的设计师，作为国家的管理者，在兴起和参政过程中，律师对英国社会结构的改善和社会秩序的构建做出了巨大贡献，堪称法治社会的倡导者和推进者。
二、中国律师参政议政的定位
在新中国，律师出现在政治舞台上，最早见于1949年的一届政协会议；律师制度几经周折，全面恢复后，在1988年的第七届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上，律师以全国人民代表大会代表的身份重新登上国家政治舞台。
七届全国人大一次会议闭幕式上，在表决通过政府工作报告决议时，作为改革开放后第一位具有律师身份的人大代表，王工律师站起来连续四次即席发言，电视直播的画面立时传遍世界。中国律师在中国政治舞台的身影，从此刻开始，就以鲜明的形象出现在国人和世界面前。从1988年截至到2003年召开的“两会”中，律师代表的人数增加到13人。[2][2]15年的风雨中，律师作为人大代表和政协委员，走到了参政议政的前沿。2003年召开的“两会”中，8位全国人大代表和5位全国政协委员具有律师身份，有媒体称之为“历史性突破”，新华社为此发了一条题为《传达出更响亮的法律之声》的电讯。但从1949年一届政协会议（66名代表中，有14位律师，选出的180名委员中，有9位律师）来看，把十几位律师参加‘两会’说成是‘历史性突破’有点言过其实。因此，我们将律师参政议政定位在重登政治舞台。
中国律师重返政治领域，并非仅出现在全国人民代表大会上，在各地方的人民代表大会中，也时常活跃着他们的身影。以四川省为例，目前，该省共有 138 名律师担任各级人大代表、政协委员，占全省律师总人数的2.2％，其中人大代表35人，政协委员 103 人；人大代表中，省级代表 4人，市州代表 19人，县级代表 12 人；政协委员中，省级委员 6人，市州委员 34人，县级委员 63 人。其中，男性 114 人，占 82.6％，女性 24人，占 17.4％。[3][3]我国律师参政议政近几年来的快速发展，主要取决于党委政府的重视和律师地位的提高。
除了传统意义的参政议政形式外，我国律师还积极担任党委政府的法律顾问。截至 2005年7月，四川省省律师担任政府法律顾问团组 546 家，担任党政领导法律顾问 767家，每年为党委政府提供法律服务 2000多件次，提出书面法律意见近千件，参与制定政府规范性文件上百件。在上海、浙江等地，政府已经普遍聘请律师担任法律顾问。[4][4]如上海浦东新区成立的由70名资深律师、法学专家组成的法律顾问团，下设涉外经济法律、金融证券、建筑房地产、知识产权、企业改制与资产重组、行政法律、海商海事7个专业组。
三、中国律师参政议政的角色
1、 中国民主法治进程的推进者
律师参政议政是国家政治文明的进步。律师作为重要的法律资源，其在社会中地位的高低是和法治化的程度成正比的。迄今为止，美国的５０多位总统中有23位出身于律师，国会中有60％以上的议员曾执行过律师职务，法官、检察官一般都由具有律师资格的人担任。这当然不是对律师的偏好，而是因为律师的专业背景和知识结构有利于国家治理。律师在社会生活中能够发挥较大作用的基本原因是律师在维护人权和正义方面发挥着不可替代的作用。
韩德云律师说：律师不应只扮演挣钱的角色，还应该在更广阔的社会舞台上，推进中国的民主法制建设。韩德云律师的目光显然跳出了律师作为自由职业者所具有的经济属性。在其当选2003年全国人大代表前，他就曾做了一件在中国立法史上具有里程碑意义的工作。
2002年年初，重庆市人大法制委员会委托韩德云律师所在的重庆索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例（草案）》。委托职业律师事务所独立起草地方法规草案，不仅在重庆，在全国也是首例。韩德云与所里的其他１１名律师经过半年多的紧张工作拿出草案，经重庆市人大常委会三读程序后，于２００２年１１月１日起正式实施。[5][5]这种开门立法的方式能够防止和纠正立法中部门利益倾向和地方保护主义。
韩德云律师将律师和法学理论专家比做执业医生和医学理论专家的关系。韩德云律师说；“对于一个病人，医学理论专家可能知道这个病人的病因如何，应该采取何种治疗方法，但真正要动手术、开处方只能由取得执照的执业医生来做。同样道理，对于都掌握了法学理论知识的律师和法学理论专家而言，显然是律师比法学理论专家更富实际操作经验。因此，由律师起草的法律法规比由专家起草的法律法规更具可操作性。”
在参政议政方面，律师具有得天独厚的优势。由于律师接触的对象涉及社会各个阶层，企业、个人，犯罪嫌疑人，社会困难群体等，所以律师对社会矛盾有着深刻而广泛的了解。他们在工作中直接接触司法部门和行政执法部门，把发现的问题通过人大、政协向上反映，可以充分发挥对司法权和行政权的监督职能。律师作为非公权的代表，拓宽了人民群众利益表达的渠道；作为法律的维护者和实践者，参与政治生活具有明显的法律优势。从1988年我国律师担任全国人民大会代表至今，律师代表提出了许多关注社会民生的议案和建议。
如：王工律师领衔提出建议制定《律师法》的议案；伍增荣律师等３２名代表提出关于增加全国人大代表名额中法律界专业人士比例的建议；陈紫芸律师提出修改《婚姻法》的议案；迟夙生律师建议对未成年人的犯罪案应减半收费；张燕律师提出修改现行税收征管法的议案；韩德云律师提出提供法律援助是政府的义务而不是律师的义务的议案；杨伟程律师提出关于改变政府职能，建立廉洁、高效、透明政府的建议；陈舒律师提出，修订《工会法》，以切实保护农民工的合法权益的建议；包括全国律师协会会长高宗泽在内的不少律师界的代表和委员都提出了关于废止《刑法》第３０６条有关律师伪证罪规定的议案和建议等等。这些议案和建议都引起了全国人大常委会的高度重视，其中绝大部分都被提上了全国人大的议会议程。
2、 人民公仆的“高参”
在政府购买服务理念的支撑下，近年来一些地区的律师成为政府的“高参”，在依法行政中主动参与社会矛盾的预防、化解。这既维护了当事人的合法权益，又维护了社会稳定和政府权威。在一些涉及企业改制、房屋拆迁的重大群体事件中，动用大量警力难以解决的问题，在律师的参与下得到比较彻底的解决。
面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。
在上海、浙江等东部发达地区，律师在政府依法行政中以专业法律服务解决社会矛盾纠纷已渐成风气。在上海，律师参与19个区县政府领导的每周四的信访接待已形成制度。市直属律师事务所的律师志愿团成员每周一、三、五轮流参加市委、市政府的信访接待，每年平均接待来访市民3000多批7000人次左右。上海市律师协会会长吕红兵说，由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现，妥善处理了大量群体性上访案件和群体性纠纷案件，运用法律化解了纠纷。[6][6]2004年下半年，在农工民主党浙江省委员会委员唐国华的议下，22名职业律师受聘成为浙江省领导下访的随行人员，和省委书记、省长一起参与处理信访问题。受理群众信访时，律师和省委省政府领导坐在一排，前面还放了律师的牌子。[7][7]
律师做政府“高参”的主要意义体现在：监督、提醒、帮助政府依法行政，预防社会矛盾的发生，把不稳定的苗头消灭在萌芽状态。
在中国律师2000年大会上，著名法学家江平教授向律师界发出的“走向政治”的呼吁。民主法治建设进程中的中国应当有更多的政治家型的律师，参与政治生活，谋求政治品质的改善是新世纪赋予中国律师的历史使命。
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